星期一 美國《星島中文電台》「時事觀察」
2024年7月29日
余非:由新近文件(中國第二十屆三中全會《決定》)看中國樓市,以及農民的退路?
2024年7月中,中國召開了中國共產黨第二十届中央委員會第三次全體會議,簡稱「第二十屆三中全會」。會後即時發佈的是「全體會議公報」(以下簡稱《公報》),而幾日後,7月21日發佈的是內容更詳細的文件《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》),兩份文件都看了。本集討論的內容,以二萬字的《决定》為主。一集節目不可能面面俱到,本集節目只集中談對中國樓市和農村宅基地的觀察。以下簡單介紹二萬多字的《决定》的編寫格式。《决定》共分三大領域,15個部分;順序合共有60條陳述。舉例,第一部份是1-4條,第二部份是5-7條,最後的第十五部份是57-60條。中國未來五年的政策方向和重要措施,都寫入《决定》內。
《决定》內涉及樓市和農村宅基地的內容,除了見於主論述的那部份之外,還散見於不同部份;總而言之,針對樓市而言,主軸是去庫存。舉例,其中第十一部份「十一、健全保障和改善民生制度体系」的第44條,談的是加大保障性住房的供給,以及要照顧員工住房的剛性需求。無疑,這些都是民生保障方面的內容;可是,又同時是在回應樓市的困境。因為有部份地方政府可以用相關的民生支出,接手過渡興建的房屋,甚至是爛尾樓盤,將它們改成為保障性住房,也算是雙贏的做法。同一條(第44條)談到「取消普通住宅和非普通住宅標準」,用意是讓買這兩種房子的人都繳納相同的稅額,有助於降低購房者的置業成本。上面這些例子,其做法既改善民生,也同時助推樓市去庫存。所以說,跟樓市相開的內容散見於不同部份。包括稍後要談的宅基地。
當前中國經濟行的是內循環、外循環雙軌制,中國外貿由數字反映算是企穩;而內循環收縮,關鍵是樓市下行。於是《决定》內不少政策彷彿萬佛朝中,用曲筆轉個圈結果也跟救樓市有關。這處理很可理解,也很正常!對於《决定》,我留意樓市政策之餘,也留意一直關心的農村、農民問題。先簡介何謂宅基地,再談農民和宅基地的關係。宅基地也者,宅是住宅,是農村村民用於建造住宅及附屬設施的用地。農民在宅基地有居住權;但是在地類管理上,宅基地屬於(村集體擁有的)建設用地。以下談農民和宅基地的關係。
大概是2010年前後,京東配合電商發展的京東物流以善待員工聞名。照顧員工的方式是提供免費員工宿舍,甚至誇下海口包保優秀員工退休時一定買得起樓房。而2019年農曆新年前,習近平主席在北京看望順豐「快遞小哥」,讚揚他們像勤勞的小蜜蜂。大概在疫情前,是從事快遞業基層勞工的高光時代。這個工種是農民工、失業基層的救命草。可是,隨著抗疫三年打亂了一些經濟發展的節奏,疫情中及疫情後,大學生湧入快遞業;直至現在,快遞業,乃至再細分的送餐業,已有不少高學歷年青人進場。談這一筆不是岔開,是讓大家知道農民工進城打工,失業後,當前快遞業已未必可以為他們墊底,因為現在這行業已有大量大學生進場。接下去要問:農民工可以往哪裏去呢?答案不只一個,其中一個答案定必是「回鄉」。土地對人很重要,農民在鄉下的宅基地,可以說是農民最後的退路。長期研究中國農業問題的溫鐵軍教授曾經說過,這(農村之存在)是中國大城市沒有貧民窟的原因。因為出外打工無路可退之下,他們還有鄉下那三畝地,以及雖然舊一點,卻可以住人的宅基地。
以上是用生活化的語言讓大家明白農民和宅基地的關係。
以下且看二十屆三中全會內對農村用地的說法。《决定》內的第6、16、20、21、23條也談及農村用地。當中20、21、23同屬第六部份,標題是「六、完善城鄉融合發展體制機制」,這部份提出城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。感覺上,這提法跟從前談「建設美麗鄉村」那方向有一點點的不一樣。不斷提及「流動」,是轉而談論土地的轉讓問題和規範。20、21、23三條內容比較長,以下只摘錄當中一些重要句子,讓大家透過一些字眼及陳述,從而對相關問題更有實感。
「(20)健全推進新型城鎮化體制機制 ……加快農業轉移人口市民化。保障進城落戶農民合法土地權益,依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,探索建立自願有償退出的辦法。」
(21)……有序推進第二輪土地承包到期後再延長三十年試點,深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革,……。
(23)深化土地制度改革。……允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革,健全土地增值收益分配機制。」
《決定》在7月21日公佈,三日後的7月24日,國務院新聞辦公室舉行的新聞發佈會也談及宅基地。主持記者會的官員韓俊表示:要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅和私人會館,嚴格禁止給退休回鄉幹部職工分宅基地建房,要守好政策底線。韓俊所說的內容,一年前2023年7月,自然資源部已頒佈。而三中全會後再次強調這些內容,反映它們是當前流行的亂象。盯上了宅基地的人,甚至想用以宅基地交換入城買房子的方式去救樓市。
總體而言,早在1990年代,中國已容許土地流轉,允許土地使用權依法有償轉讓。而發展至千禧年前後,甚至存在將農村土地以資本化、股份化的方式去流轉。2013年十八屆三中全會時也提出用地市場化的概念,「允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價」。每一條村的土地除了分給村民之外,會留有一小部份作為「集體經營性建設用地」,這方面的土地收益用於聘請村幹部,以及維持鄉村的福利。而由2015年起,集體經營性建設用地入市,已在縣、市、區33個點試行。而2018年出台的相關文件《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,已由農地覆蓋至宅基地。往後2020年,乃至2024年的二十屆三中全會也有觸及宅基地的政策。
以下是一些歸納。像三中全會的《公報》、《决定》這類文件不容易讀懂,意思是不容易下判斷,不容易知道那些政策是不是良政?抑或是會存在副作和缺失的「陋」政。原因是這類國家級文件交代的是國家政策,一些大方向。執政的政黨和政府一定想國家的發展向好!所以,框架性文件指示的,是一個美好的方向、一些可以解決問題的政策。而作為時事分析,要從中讀到判斷,方法是將這些框架式的方向政策跟現實對照;鏡照落實起來觸及細節、觸及個別具體情況時,會否產生副作用;尤其是有沒有人會成為良好政策下的意外犧牲者。文件指出的是框架和方向,關鍵是如何落實。
農村土地流轉不是新鮮事物,已奉行了幾十年。不過近年由耕地流轉,擴而廣之及於宅基地的流轉。落回現實,上文特別提出農民進城後如遇上經濟不景氣,鄉下的宅基地就是他的最後退路。我不會偏頗地完全否定農村土地流轉的作用;只是,中國的國情十分參差,同樣的政策在不同地方會生出不同的結果。宅基地是農民的最後歸屬,觸及農民宅基地的任何政策,都要十分小心。
中國農民是甚麼一回事呢?改革開放初期,他們是湧入城市打工的盲流、民工潮。這個以幾億計的群體,要去到2000年前後才正名為農民工。令他們有一個階級身份,不再是含含糊糊的、一群流動的打工人口。有了階級身份的好處是,可以制定相應的扶持政策。
在過去幾十年的發展過程中,不管你從甚麼角度去衡量,農村、農民長期扮演支援城市發展的角色。在中國高速發展的長路中,農村和農民付出了很大的貢獻;農村人口既消化、壓低了中國的失業率(有地可耕便不是無業),也令中國的城市不會出現貧民窟。而當前中國樓市下行,鼓勵農民放棄宅基地入城買樓,會否是農村支援城市發展的另一例子?
以下借溫鐵軍教授的說法收結。他說:今天的土地制度是出於城市資本擴張的需要,是出於特別是房地產資本、跟債務資本、跟金融資本這三大資本緊密結合,才導致今天這個土地制度出現了嚴重的、不利於農民、不利於弱勢群體的制度演化。
溫鐵軍教授認為農村土地流轉的總方向值得商榷。我未至於是溫鐵軍這個反方向的看法。但是,凡涉及影響深遠的方向性政策,也應該存在那怕是相反的討論。再在相反的論述中,找出落實時要堵塞的漏洞。一個社會固然要由執政者來拍板,可是與此同時,多元的討論空間十分重要。
希望每一個階段的發展,也要照顧長期支援城市發展的農村及農民。
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